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2020年5月20日 (水)

【臨時号】第298回 検察庁法改正問題

今回の検察庁法改正案は見送りになり、市民にとって自分たちの行動で政治が変えられるという貴重な成功体験になりました。この点については、表現の自由や民主主義の本質が関係しますが、次回の雑感で述べることにします。今回は審議を延期するというだけですから、また再開するということですので、問題が解決したわけではありません。この問題については、その本質をしっかりと考えておく必要があります。

さて、検察庁法改正問題を考えるときに気をつけなければいけないことが2つあります。 1つは定年延長と裁量による延長を区別することです。もうひとつは黒川氏個人への批判と制度への批判を区別するということです。

後者に関しては、法務官僚としての黒川氏個人を批判することには理由がないと考えています。氏を官邸の守護神と評する方もいるようですが、検察官には国の顧問弁護士としての職務もあり、法律家として依頼者に忠実であることは何ら不思議なことではありません。政府が実行する政策に問題があるとしたら、その責任をとるべきは国会や政府であり、官僚個人ではありません。

黒川氏個人がどのような資質の官僚であり、どのような仕事をしてきたかという評価とは切り離して、今回の法律改正自体の適否を判断するべきです。仮に政府が今回の改正が黒川氏を検事総長にしたいがためであるのであれば、その立法事実が不適切であるというだけであり、そこを批判すればいいだけのことです。

次に、公務員や検察官の一般的な定年延長や役職定年制度と、内閣の裁量による役職延長・勤務延長とは全く別の問題であり、そこをしっかりと区別しなければなりません。この問題を報道のように検察官定年延長問題と一括してしまうと混乱が生じます。私は前者については、定年後の給与水準を検討する必要はあるものの、納得出来る制度改革だと考えています。問題はあくまでも後者です。

実はもうひとつ、違法な法律適用を解消するための後追い立法は許されるのかという問題がありますが、この点はしばし置いておきます。

さて、個別の検察官について、定年になっても役職や勤務を内閣・法務大臣の裁量で延長できるのかという点に焦点を絞ってみます。この問題は、憲法上は権力分立の問題と指摘されています。なぜ、権力分立が問題となるのでしょうか。私は2つの観点から検討するべきと考えています。 1 内閣が政党の影響を受けてしまう点。議院内閣制の下での権力分立がもともと弱い点。 2 検察官の職務が司法に準じるものである点。準司法官の人事に政治が介入する危険。

憲法は三権分立を採用すると共に、国会における第一政党の党首が総理大臣になる仕組みをとり議院内閣制を採用しています。行政が与党によってコントロールされるわけです。憲法上は内閣は国民ではなく国会に対して責任を負うことになっていますが(66条3項)、現実的には、与党の政策を実現し、与党の利益を考えて行政が動くことを許す制度となっています。かつて、安倍首相が自分は「立法府の長だ」と発言して問題になったこともあるほど、立法権と行政権は一体化しているのです。

よって内閣の政治的意思決定は、与党に配慮したものになる可能性があります。国会の多数派と内閣の間の抑制均衡は事実上働かないのです。そこでは与党への配慮から検察行政がゆがめられる危険が増すことになります。その危険を最小限にするために、準司法的機能を果たす検察官の独立をより一層、保障する必要性があるのです。つまり、三権分立というよりも、司法部門と政治部門の抑制均衡として考えるべきだということです。ここでの司法部門には裁判所のみならず検察が入り、政治部門は国会・内閣が一体となって構成しているものを想定します。

このように、検察は行政権でありながら、その職責は司法権に準じるものがあるという二面性が問題を複雑にします。次に、検察の準司法機関という性質について検討してみましょう。

まず、検察官の職務は行政権に含まれますが、その職務は裁判に深く関わり、起訴・不起訴の権限は検察官だけに与えられています(刑事訴訟法247条)。政治家を起訴することもあることから、政治的勢力によって左右されないように不偏不党を貫かねばなりません。そのため司法権に準じた独立性が確保されなければならないということから、準司法的機関と位置付けられます。具体的には職務の独立性、身分保障、適格審査制、定年制、俸給表などの点で、通常の行政官とは異なった扱いになっています。現行の検察庁法は、検察官の身分保障について規定し、職務の独立を担保するとともに、その反面、定年制を設けて、63歳(検事総長は65歳)に達したときに例外なく退官することにしているのです(同法22条)。

このように定年に達したときには例外なく退官し、任命権者の恣意・裁量を許さないことが、検察行政に政治的介入を許さない制度的保障となっているのです。定年まで辞めさせられないし、勤務を伸ばすこともできない。これが政治的介入を防ぐ仕組みとして機能していたということです。

今回の法改正において、検察官の定年延長や役職定年を設けることに乗じて、これまでの制度を変更して、内閣ないし法務大臣の裁量で個別に特定の検察官に対してだけ、役職延長や勤務延長を可能とする規定を入れようとしている点が問題なのです。

しかし、そもそも行政官なのだから人事権が内閣にあるのは当然ではないか、という疑問も生じるかと思います。この点はどうでしょうか。

アメリカでは連邦地方検事は大統領が任命しますが、各州の州地方検事は、住民が選挙で選びます。行政のトップと同じく、検察官も民選であり、州地方検事は州の住民に責任を負うのです。行政権の行使に対するダイレクトな民主的統制です。

それに対して日本では、主権者である国民の代表機関である国会に対して責任を負う内閣に任命権があります。行政権が内閣に属するのですから(憲法65条)、行政権の一部である検察権を行使する検察官の任命権が内閣にあるのは当然の帰結でもあります。

一般検事の任命権は法務大臣にあり、検事総長と次長検事、高検トップの検事長は内閣が任命し天皇が認証します。ただ、一般行政とは大きく違うのが、先ほどの準司法官的職責から、実際の運用において、検事総長の了承を得た人事案を大臣や内閣が追認する慣例となっているという点です。つまり、法形式上は行政権を行使する検察官の人事権は内閣にありますが、実際の運用上は、その準司法官的性格を尊重して内閣から独立した人事が行われているのです。

こうした法形式と実際の運用でのバランスという点は、裁判所とよく似ています。 裁判官の任命も内閣ですが、裁判内容に内閣が介入することは許されません(76条3項)。そして任命に関しても、最高裁の作成した名簿による(憲法80条1項)ことになっていて、そこを逸脱できません。それと同じような制度として検察官人事も運用されているのです。違う点といえば、裁判官の任命は憲法上の要請ですが、検察官はそれに準じた形で慣例として運用されているということです。

裁判官の任期は10年ですが(憲法80条1項)、仮に10年たった後の再任の際に、内閣の裁量で再任が決まるのでは、内閣から独立して裁判などできません。それと同じです。内閣に人事の裁量権を持たせないことが極めて重要な意味をもっているのです。

このように検察官に関しても、司法権を行使する裁判官と同じような身分保障と政治権力からの独立性が必要なのです。ここまで裁判所と検察の類似性をみてくれば、両者の権力行使の正統性の源泉も共通していることがわかります。憲法を勉強した方ならわかると思いますが、裁判所の正統性の根拠は国民の信頼にありました。それと同じく、検察権力の正統性の根拠も国民の信頼にあるのです。

ですから、国民が検察を信頼できなくなってしまうと、その存立基盤が揺らぐことにもなりかねません。起訴、不起訴の権限は検察だけにありますから、その判断に政治が介入しているのではないか、政府を忖度しているのではないかという不信感が国民の間に生まれたら、検察の権威が失われ、後は権力を行使するしかなくなります。為政者は権威と権力を使って国民を支配するのですが、権威の威力が落ちると権力に頼るようになります。検察による強権発動をさらに生むことになるでしょう。これは国民にとって不幸なことです。

そうした疑念を抱かせないようにするために、内閣の裁量で個別に、役職延長や勤務延長が可能になるような制度はあってはならないのです。このように検察への信頼が問題の本質にあることから、検察官OBの方々が反対の意見を述べることは十分納得できます。

要するに、この問題は検察行政に対して民主的責任行政を貫徹することと、個別案件への政治的介入を防ぐことの調和をいかに図るかという制度設計の問題です。法務大臣から検事総長への指揮権発動もこれに関する問題ですが、ここでは割愛します。

これまで適切に機能してきたものを変更するのであれば、それなりの根拠が必要なはずですが、その点に関する説明は改正案提案者からありません。つまりは、立法事実がないということです。なおこの問題は、黒川氏が辞任すれば解決するというものではありません。この騒動を理由に現職検事長が辞任するとなれば、かえって準司法官的性質を持つ検察行政が政治問題に巻き込まれたことになります。私は黒川氏には淡々と職務を全うしてほしいと思っています。